保障性租賃住房市場的培育在于租購并舉雙層體系的確立，成長空間或財富效應(yīng)預(yù)期不能弱于購房端，否則租賃市場的氛圍將很難形成。

文/任濤 廈門國際銀行投行分析員，國家金融與發(fā)展實驗室特聘研究員

加大對保障性租賃住房市場的培育力度是當前房地產(chǎn)領(lǐng)域的頭等大事，也是探索新的發(fā)展模式的具體體現(xiàn)，為此有必要對保障性租賃住房當前所處的政策機遇、市場現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢進行深入討論。

一、 培育保障性租賃住房市場是探索新發(fā)展模式的頂層設(shè)計與長遠規(guī)劃

2021年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出，要堅持房住不炒的定位，加強預(yù)期引導，探索新的發(fā)展模式，這是針對房地產(chǎn)領(lǐng)域首次提出“新發(fā)展模式”，為后續(xù)較長時期房地產(chǎn)領(lǐng)域的工作奠定了總體基調(diào)。實踐表明，加大力度培育保障性租賃住房市場，正是探索新發(fā)展模式最為重要的頂層設(shè)計與長遠規(guī)劃，意義深遠。

（一）2007年，我國確立了大規(guī)模實施住房保障政策的總體方向。

（二）2017年，黨的十九大報告指出，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，意味著對保障性租賃住房市場的培育正式邁入頂層設(shè)計階段。

（三）2020年10月，十九屆五中全會提出要擴大保障性租賃住房供給，首次提出了“保障性租賃住房”這一概念。同年12月，中央經(jīng)濟工作會議進一步提出，解決好大城市住房突出問題，高度重視保障性租賃住房建設(shè)，加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利，規(guī)范發(fā)展長租房市場，并針對保障性租賃住房市場的培育提出了一些支持性舉措與工作方向。

（四）2021年3月，“十四五”規(guī)劃提出要完善住房市場體系和住房保障體系，以人口流入多、房價高的城市為重點，擴大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題，明確將保障性租賃住房市場作為一項中長期工程來培育。

（五）2021年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，旨在擴大保障性租賃住房供給，緩解住房租賃市場結(jié)構(gòu)性供給不足，意味著保障性租賃住房市場的培育全面進入實施階段。

二、 當前保障性租賃住房市場存在的一些問題

住房保障體系的提出與建立雖然已有十多年的時間，但保障性租賃住房市場的培育仍處于初期階段，這一過程中，難免會存在各種各樣的問題。

（一）供給端不足、結(jié)構(gòu)端失衡。這主要體現(xiàn)在，一些人口總量與凈流入壓力較大的城市普遍存在較大的保障性租賃住房缺口，而其他一些城市的存量住房反而沒有足夠的人口來消化，導致供給端存在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理的特征；保障性租賃住房市場的供給端與需求端之間沒有培育形成專業(yè)化、規(guī)模化的租賃專業(yè)類機構(gòu)，導致供需之間錯配問題比較突出；保障性租賃住房在安居環(huán)境、交通設(shè)施、教育醫(yī)療、稅收補貼等方面的配套體系尚未完成，對受眾群體的持續(xù)吸引力不強；針對有支付能力、支付能力不足及無支付能力等需求端分層，以及針對存量住房盤活與新增籌建等供給端分配的保障性租賃住房體系還有待完善，如一些非住房困難群體實際上也是保障性租賃住房市場的參與者、一些地區(qū)的存量住房亦具有盤活為保障性租賃住房的潛力，等等。

（二）市場化參與力度還有待加強，市場化資金參與路徑還不夠清晰。雖然政策層面已經(jīng)明確引導多方參與保障性租賃住房市場，堅持“誰投資、誰所有”的原則，但目前保障性租賃住房的建設(shè)仍然被視為政治任務(wù)，地方國有企業(yè)與市政平臺成為籌建主體，市場化主體的參與力度還有待加強，積極性還有待提高。同時，保障性租賃住房的流動性比較差、變現(xiàn)與退出難度大、租金回款來源不確定且周期更長，這就意味著，保障性租賃住房建設(shè)需要大量低成本長期資金的支持，但目前看，市場化資金參與保障性租賃住房的路徑還不夠清晰。

（三）市場回報率偏低，長期租住的意愿和氛圍還有待強化。目前看，住房租賃的市場回報率偏低可能是最大制約因素，即租金回報率或租售比普遍在1%~2%，遠低于5%的正常投資收益水平，且整體趨勢還呈現(xiàn)不斷下移的特征，導致市場化主體參與的動力嚴重不足。因此中長期來看，提高租賃市場的中長期回報率以及降低租賃市場的供給運營成本顯得很迫切和必要。同時，培育租賃市場的關(guān)鍵還在于要有長期穩(wěn)定的住房需求預(yù)期以支撐穩(wěn)定可預(yù)期的市場回報，但目前由于傳統(tǒng)文化、配套設(shè)施不完善、公共服務(wù)跟不上等原因，租賃關(guān)系還不穩(wěn)定，長期租住的意愿和氛圍還有待強化。

三、 培育保障性租賃住房市場的主要政策支持

正是由于保障與民生的基本屬性，才使得保障性租賃住房市場的培育需要在政策層面獲得相應(yīng)的支持，才能激發(fā)相關(guān)參與主體的積極性。考慮到我國當前租購比還比較低，很多流動人口占比、人口凈流入壓力突出、人口總量大的城市普遍存在保障性租賃住房供給不足的困境，因此當前政策層面對保障性租賃住房市場的支持主要體現(xiàn)在供給端，且聚焦于解決上述一系列問題。具體如下：

（一）土地政策支持力度較大

1.保障性租賃住房市場培育的聚焦點是供給端，這就意味著土地政策的支持至關(guān)重要，目前政策層面已明確利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、存量閑置房屋和新供應(yīng)土地來建設(shè)和籌集保障性租賃住房，且不變更土地的使用性質(zhì)、變更土地用途不要求繳納土地價款，力求保障性租賃住房價格能夠比市場同地段、同品質(zhì)價格略低一些。

2.各地區(qū)可以根據(jù)實際情況，靈活進行選擇，如北京主要利用農(nóng)村建設(shè)用地來建設(shè)保障性租賃住房；上海支持科研單位、高校等利用閑置土地來建設(shè)保障性租賃住房；廣州還特別支持租賃企業(yè)利用非居住的存量房屋改造成保障性租賃住房，等等，這就意味著在土地支持層面，實際上問題并不大。

（二）強化財稅費優(yōu)惠傾斜與不斷優(yōu)化審批流程

1.利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設(shè)保障性租賃住房，可由市縣人民政府組織有關(guān)部門聯(lián)合審查建設(shè)方案，出具保障性租賃住房項目認定書后，由相關(guān)部門辦理立項、用地、規(guī)劃、施工、消防等手續(xù)，而目前已經(jīng)明確用水、用電、用氣價格一律按照居民價格來執(zhí)行。

2. 2021年6月18日，國務(wù)院常務(wù)會議明確，自2021年10月1日起，實行住房租賃企業(yè)向個人出租保障性租賃住房可選擇適用簡易計稅方法（即增值稅由原來的按5%稅率減按至1.5%計算）；對于企事業(yè)單位、社會團體向其他組織、個人和專業(yè)化住房租賃企業(yè)出租保障性租賃住房的，房產(chǎn)稅由12%減按4%的稅率來征收。

3.在審批流程機制方面，目前主要通過各級政府通過聯(lián)審方式，出具項目認定書，相關(guān)部門按照項目認定書加快辦理，以縮短審批時間、提高效率。

（三）加大財政資金與金融支持力度

保障性租賃住房市場的培育是一項系統(tǒng)性中長期工程，體量比較可觀，需要比較龐大的持續(xù)資金支持。

1.中央財政資金支持力度還需要進一步加大。例如，2021年中央為40個城市在預(yù)算內(nèi)投資補助了28億元，但這個力度顯然還不夠，我們預(yù)計后續(xù)支持力度還會進一步加大，地方專項債資金在保障性租賃住房方面有更多期待和作為。

2.把保障性租賃住房列入了城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金試點，形成常態(tài)化的良性盤活和退出機制。

3.加大對保障性租賃住房建設(shè)運營的信貸支持力度。2022年2月，央行與銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保障性租賃住房有關(guān)貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理的通知》，明確提出銀行業(yè)金融機構(gòu)要加大對保障性租賃住房的支持力度，向保障性租賃住房項目發(fā)放的有關(guān)貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理。

4.鼓勵發(fā)行用于保障性租賃住房貸款投放的金融債，支持企業(yè)發(fā)行公司信用類債券，用于保障性租賃住房建設(shè)運營。

5.加大對保障性租賃住房市場供需兩端的支持。2022年3月4日，中國銀保監(jiān)會和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強新市民金融服務(wù)工作的通知》，提出：

（1）加大對公租房、保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房等保障性住房和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工程的支持力度。

（2）支持商業(yè)銀行在保障性住房開發(fā)建設(shè)、購買、存量盤活、裝修改造、運營管理、配套市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等環(huán)節(jié)，提供專業(yè)化、多元化金融服務(wù)。

（3）支持商業(yè)銀行依法合規(guī)為專業(yè)化、規(guī)�；�的住房租賃企業(yè)提供信貸支持，降低住房租賃企業(yè)資金成本，助力緩解新市民住房壓力。

四、 保障性租賃住房市場的體量預(yù)計將非�？捎^

各種跡象表明，保障性租賃住房市場的體量比較可觀。

（一）目前保障性租賃住房面向的住房困難群體整體來看還是比較龐大的，同時未來租購比提升的空間亦比較可觀，如僅外來務(wù)工人員、新畢業(yè)的大學生等“新市民”群體便有3億的體量，這意味著若機制比較完善的話，需求端足以支撐龐大的保障性租賃住房市場空間。

（二）從全國整體規(guī)劃來看，保障性租賃住房的供給端正在明顯放量。例如：

住建部在年初曾指出，在2022年全國40個城市將新籌建保障性租賃住房240萬套（間），這一體量基本是2021年的2.55倍。

（三）就“十四五”期間來看，住建部在年初指出，全國40個城市將新增籌建650萬套（間），基本可以解決1300萬新市民群體的住房需求。

（四）住建部住房保障司司長曹金彪之前曾指出，“十四五”期間，新增保障性租賃住房占新增住房供應(yīng)總量的比例應(yīng)力爭達到30%以上。實際上，多數(shù)地區(qū)均按照這一思路去推進，如北京、上海、廣州、深圳等重點城市普遍將新增住房供應(yīng)量中保障性租賃住房的比例提高至40%~45%甚至以上。

五、 更好培育保障性租賃住房市場的幾點建議

（一）建立專門的租賃住房市場統(tǒng)計體系。有效的租賃市場有賴于統(tǒng)計體系的支撐，以避免保障性租賃住房在供需總量與結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)混亂，確保供需兩端能夠精準有效銜接、合理匹配。當前城鎮(zhèn)住房租賃市場規(guī)模缺乏統(tǒng)計數(shù)據(jù)支撐，各地區(qū)在保障性租賃住房供應(yīng)、結(jié)構(gòu)、定價等方面的決策往往過于粗糙，一些沒有相應(yīng)需求支撐的區(qū)域出現(xiàn)了供給過度的困境，另一些區(qū)域則又出現(xiàn)了供給不足的問題�？紤]到，受眾群體比較特殊和明確，保障性租賃住房的供給完全可以在區(qū)域、體量、戶型、配套、結(jié)構(gòu)、價格、期限等方面做到與需求精準銜接。

（二）培育連接供需兩端的專業(yè)機構(gòu)體系。保障性租賃市場的不斷發(fā)展還需要在培育連接供需兩端的專業(yè)機構(gòu)體系方面加大力度，這里面的專業(yè)機構(gòu)包括但不限于住房租賃中介機構(gòu)、法律機構(gòu)。這主要是因為，如果沒有專業(yè)機構(gòu)的支撐，保障性租賃住房市場很有可能會造成資源上的極大浪費，出現(xiàn)保障性租賃住房長期空置、供需兩端明顯錯配等問題，反而不利于市場的持續(xù)發(fā)展。

（三）合理引導，使保障性租賃住房市場供需兩端更加適配。當前的關(guān)鍵是培育租賃市場，而保障性租賃住房市場是否能形成并持續(xù)完善，關(guān)鍵在于供需兩端的約束能否合理放開，當前政策層面保障性租賃住房的受眾群體以“新市民”為主，但實際上一些基層服務(wù)人員、高端白領(lǐng)等非住房困難群眾、非市民群體也應(yīng)被視為租賃住房市場體系的需求方，而所謂的“新市民”群體往往也會因擁有自購住房而不斷退出租賃市場，因此租賃市場的范圍應(yīng)適度擴大，并非僅僅是準入門檻降低的問題。同時，保障性租賃住房的供給端也應(yīng)避免運動式的一哄而上，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)存量住房總量、受眾群體體量以及未來人口變化等合理設(shè)定保障性租賃住房市場的空間，一些人口本就處于凈流出、存量住房去化壓力較大的城市，在保障性租賃住房供給端應(yīng)保持克制，政策層面也應(yīng)給予合理引導，使供需兩端更加適配。

（四）短期內(nèi)，租賃市場回報率無法提升的情況下，建議可以從全面降低租賃住房建設(shè)運營成本和完善退出機制等方面入手。第一，要在土地成本、稅費成本等方面加大力度，如改變傳統(tǒng)的土地招拍掛模式、提倡鼓勵分期支付土地成本、降低住房租賃企業(yè)的各種稅率、豁免相關(guān)費用、給予一定風險補償和其他相關(guān)政策支持，等等；第二，完善退出機制方面，建議應(yīng)從加快推進租賃住房領(lǐng)域REITs入手，這就需要通過確立清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和建立穩(wěn)定的租賃關(guān)系，來不斷豐富基礎(chǔ)資產(chǎn)類別，同時還要在REITs產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、稅收安排、產(chǎn)權(quán)安排等方面做一些特殊制度設(shè)計，如允許公募基金持有項目公司股權(quán)，允許住房公積金、社保資金、保險資金等長期資金持有住房租賃REITs，以及實行稅收簡化和優(yōu)惠，等等。

（五）不斷豐富租賃市場化的運營模式。目前保障性租賃住房市場的運營模式還比較單一，主要包括地產(chǎn)企業(yè)在住宅地產(chǎn)開發(fā)過程中按要求配建一定比例的租賃住房用于出租并進行運營，以及專門或以租賃住房為主業(yè)的地方國企或城投群體（如廈門安居集團、深圳人才安居集團和北京保障房中心等），以專門獨立開發(fā)并運作租賃住房的市場化主體還比較少、運營模式亦不夠成熟，導致目前保障性租賃住房市場的提供者、運營者大多身兼公益職責，市場化意識還比較弱。

（六）牢牢貫徹租購并舉的指導思想，積極培育租賃住房市場氛圍。租賃住房的市場氛圍尚未形成的原因有很多，其中，公共服務(wù)不均是主要原因。為此，建議要大力發(fā)展公共服務(wù)，提升保障性租賃住房本身的質(zhì)量與體驗感，優(yōu)化保障性租賃住房周邊配套設(shè)施，并通過探索積分賦權(quán)等方式使公共服務(wù)的享受標準與住房擁有情況脫鉤，使租賃群體亦能享有同等范圍與質(zhì)量的公共服務(wù)資源。

（七）保障性租賃住房市場的培育在于租購并舉雙層體系的確立，這就意味著租賃與購房兩端需要并步而行，特別是租賃市場的未來成長空間或財富效應(yīng)預(yù)期不能弱于購房端，否則租賃市場的氛圍將很難形成。為此，中長期內(nèi)仍應(yīng)在促進房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)的基礎(chǔ)上，牢牢守住“房住不炒”的底線不能動搖。同時，還應(yīng)培育構(gòu)建穩(wěn)定的租賃關(guān)系，加快發(fā)展長租房市場。