徐曉明 中央黨校（國家行政學(xué)院）科研部

我國正在加快建立以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系。2021年3月，國務(wù)院政府工作報告提出，解決好大城市住房突出問題，切實增加保障性租賃住房供給，降低租賃住房稅費負(fù)擔(dān)，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。 7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，提出了建設(shè)以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，首次從國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設(shè)計。2022年1月《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》新聞發(fā)布會上，住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“十四五”期間，我國將會進(jìn)一步擴大保障性租賃住房的供給。40個重點城市初步計劃新增650萬套（間），預(yù)計可幫助1300萬新市民、青年人等緩解住房困難。

保障性租賃住房是我國新時期住房保障體系的重要組成部分，目的是解決因不符合中低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)而無法申請公租房，同時又無力購買共有產(chǎn)權(quán)房或商品房的特定人群（主要是新市民、青年人）的住房問題。目前，北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢等多個城市均已經(jīng)出臺保障性租賃住房的地方實施方案，明確規(guī)范地方性保障性租賃住房行業(yè)的行為準(zhǔn)則，并出臺政策推進(jìn)保障性租賃住房的供給。“十四五”期間，北京和上海規(guī)定建設(shè)籌集保障性租賃住占住房供應(yīng)總的40%，廣州和深圳則更是達(dá)到45%，我國保障性租賃住房進(jìn)入發(fā)展的快車道。

一、我國保障性租賃住房的政策演進(jìn)

保障性租賃住房具有強烈的民生屬性，是緩解住房結(jié)構(gòu)性矛盾、促進(jìn)保障性住房市場長效發(fā)展的關(guān)鍵，也是落實租購并舉、完善中國住房制度改革的重要途徑，更是實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)的重要舉措。

我國住房制度改革之初，就提出建立保障和市場雙軌制的住房供應(yīng)體系。1994年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，提出建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系。經(jīng)濟(jì)適用房成為我國保障房體系建設(shè)的開端。1998年7月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。其中最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。廉租住房是我國最早的出租型保障房，我國開始形成由廉租房為主的出租性保障房，以及由經(jīng)濟(jì)適用房為主的出售性保障房組成的兩種住房保障體系。

隨著市場需求變化，不同時期推動不同層次不斷迭代的住房保障體系。2007年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，擴大了廉租住房制度的保障范圍，出租對象由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭。2010年6月，住建部、國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，確定了公共租賃住房在我國住房保障制度中的地位。其供應(yīng)對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。我國租房保障體系形成“廉租房-公租房-經(jīng)濟(jì)適用房”三足鼎立的局面。2014 年公共租賃住房和廉租住房統(tǒng)稱為公共租賃住房開始并軌運行，公共租賃住房進(jìn)入快速發(fā)展階段。

與此同時，我國部分省市也因地制宜的推出一些新的保障性住房產(chǎn)品。2007年，江蘇省淮安市最先在全國提出將共有產(chǎn)權(quán)房作為保障性住房。2014年6月，北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石6個城市作為共有產(chǎn)權(quán)住房試點城市進(jìn)行試運行，共有產(chǎn)權(quán)房則以試點的形式成為新的保障性住房，但并未在全國內(nèi)形成推廣。

事實上，關(guān)于保障性租賃住房概念的提出相對較晚。從歷史政策梳理來看，保障性租賃房的思想是從2015年開始，雛形出現(xiàn)在2017 年。2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出推進(jìn)以“滿足新市民”為出發(fā)點的住房制度改革。以建立“購租并舉”的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口，進(jìn)一步打通供需通道，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。這是租賃性保障房向外來人口開放的開始。至此，我國進(jìn)入大力發(fā)展保障性住房階段，住房保障制度建設(shè)思路由“居者有其屋”向“住有所居”轉(zhuǎn)變。2017年7月，住建部、國家發(fā)改委等九部委下文要求在“人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場”。鼓勵各地通過新增用地建設(shè)租賃住房，多渠道增加新建租賃住房供應(yīng)，優(yōu)先面向公租房保障對象和新市民供應(yīng)，這則是我國保障性租賃住房的雛形。

保障性租賃住房在保障房體系中的屬性和地位不斷被強化。2020年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議對“解決好大城市住房突出問題”和“解決好青年人的住房問題”作為重要議題進(jìn)行討論，正式提出加大保障性租賃住房建設(shè)力度，并要求土地供應(yīng)要向租賃住房建設(shè)傾斜。保障性租賃住房正式成為我國住房保障體系的重要組成部分。2021年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，要求扎實推進(jìn)住房保障工作，有效改善了城鎮(zhèn)戶籍困難群眾住房條件，但新市民、青年人等群體住房困難問題仍然比較突出，需加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系。首次在國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設(shè)計，明確了保障性租賃住房基礎(chǔ)制度及相關(guān)支持政策。我國正式形成“公租房-保障性租賃住房-共有產(chǎn)權(quán)房”的新時代住房保障體系。隨后，各地的“十四五”規(guī)劃更是明確了保障性租賃住房的建設(shè)指標(biāo)，正式確立了保障性租賃住房在保障房體系中的獨立地位，成為我國保障住房供應(yīng)體系的重要組成部分和重點工作。

二、全面理解保障性租賃住房發(fā)展的價值內(nèi)涵

保障性租賃住房建設(shè)是我國新形勢下住房制度改革的又一新探索，是解決大城市住房結(jié)構(gòu)性問題的著力點，更是優(yōu)化房地產(chǎn)租住供需平衡，促進(jìn)房地產(chǎn)健康穩(wěn)定發(fā)展的有效手段。保障性租賃住房作為我國保障房體系中的新增量，和公租房等保障性租賃住房有著比較明顯的區(qū)別。首先是保障對象不同。公租房保障對象主要是以戶籍為主的本城市收入困難的家庭。保障性租賃房沒有戶籍限制，主要針對的是住房需求的新市民和青年人，除了本區(qū)域內(nèi)住房困難群體外，集中保障的是外部流入的新增人口。其次是保障屬性有所改變。公租房是區(qū)域性靜態(tài)人口的福利保障，是一種通過戶籍限制，對本地域居民在住房保障上的福利。保障性租賃住房是對住房困難群體的普惠保障，既無區(qū)域限制，也無收入規(guī)定，只要有需求就可以申請，屬于一種普惠性的保障住房。最后是投資主體和供給渠道有所改變。公租房基本都是政府投資，從開發(fā)到運營都由政府承擔(dān)。保障性租賃住房是充分發(fā)揮市場機制作用，開發(fā)和運營主體鼓勵社會力量的參與。      

1998年開始實施的住房制度商品化、市場化和貨幣化改革主要是發(fā)揮市場機制配置住房，但住房保障有所弱化，保障性住房供應(yīng)形成了供需短板。2010年以后，全國多個城市房價快速上漲，導(dǎo)致中低收入者以及新市民、青年人無力買房和租房。發(fā)展保障性租賃住房則是彌補我國針對新市民、青年人等困難群體保障住房不足的短板。

首先有利于優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。有助于穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)健發(fā)展，建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度。隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展以及人口紅利，房地產(chǎn)迎來了蓬勃發(fā)展，同時也出現(xiàn)了住房供需失衡，房價高企等現(xiàn)象。進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)大學(xué)生等新市民為城市發(fā)展提供了紅利，但他們進(jìn)入城市面臨的首要問題是住房難。高房價的背景下，租賃住房則是大多數(shù)新市民的第一落腳處。為城鎮(zhèn)住房困難群體和新市民、青年人提供保障性租賃住房，可以緩解他們購買住房的焦慮，合理釋放購買需求。尤其是隨著“十四五”期間大量保障性租賃住房的供應(yīng)，提前釋放和分解超前購房消費，緩解房地產(chǎn)供需和租住矛盾，穩(wěn)定地產(chǎn)購買預(yù)期。此外，通過增加小戶型、低租金房源的供給，還能夠優(yōu)化租賃住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，釋放現(xiàn)有的租賃市場潛能，也有利于穩(wěn)定租賃市場。顯然，發(fā)展保障性租賃住房既能優(yōu)化房地產(chǎn)供需市場，穩(wěn)定有效投資，還能改善民生，為新市民、青年人提供安居樂業(yè)的條件，是其“住有所居”的重要保障。

其次是有利于普惠性住房保障制度的創(chuàng)新。目前，我國保障住房主要包括公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房等類型。公租房和共有產(chǎn)權(quán)房保障的是以屬地管理為主的城鎮(zhèn)低收入困難家庭。數(shù)量眾多的新市民、青年人在大城市的住房需求，既無法被屬地管理的保障住房覆蓋，又短期內(nèi)難以實現(xiàn)自己購租，這些群體成了城鎮(zhèn)住房保障的夾心層。保障性租賃住房沒有戶籍及屬地限制，主要用來解決新市民、青年群體的住房困難問題，則具有普惠性。大力發(fā)展保障性住房將重塑城市住房市場的格局，多年來針對夾心層的保障性住房發(fā)展不足的現(xiàn)狀將會發(fā)生根本改變。一定程度上，保障性租賃住房是對公租房政策的補充和發(fā)展，彌補了保障住房體系不完善現(xiàn)狀，充分發(fā)揮其居住權(quán)普惠性的社會功能，是普惠性的城鎮(zhèn)保障性住房的制度創(chuàng)新。

再次是有利于推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。新型城鎮(zhèn)化的核心首先是人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的遷移和聚集是城鎮(zhèn)化最鮮明的特征，重點在于順應(yīng)人口流動趨勢。 其次則是要建立大中小城市和城鄉(xiāng)協(xié)同融合發(fā)展的空間格局。據(jù)全國第七次人口普查顯示，截至2020年，我國流動人口為3.76億人，越來越多的人口流向大城市。通過全方位加快發(fā)展保障性租賃住房，既滿足新市民、青年人在城市的居住需求，安居樂業(yè)，又兼顧其經(jīng)濟(jì)承受能力，促進(jìn)勞動力要素在城市之間的有效流動。此外，由于住房壓力的減輕，使得新市民、青年人將更多的精力投入到城鎮(zhèn)化的建設(shè)中來，在城市發(fā)展創(chuàng)造價值的同時，也共享城市發(fā)展成果，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

三、保障性租賃住房

全面建設(shè)的實現(xiàn)路徑

1.完善制度，促進(jìn)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。根據(jù)國家層面住房保障體系的頂層設(shè)計，各地要因地制宜，結(jié)合實際完善本城市的住房保障體系。首先是每個地方的租賃住房需求各不相同，而且在區(qū)域選擇、土地來源、租金定價以及管理運營方面也有所區(qū)別，需要制定出符合本地區(qū)的保障性住房管理制度及操作細(xì)則。其次，保障性租賃住房從前期規(guī)劃到開發(fā)建設(shè)，直至出租和運營管理，涉及不同管理部門，則要建立全流程的住房租賃服務(wù)管理平臺，明確主責(zé)部門，建立科學(xué)的協(xié)同機制。其中住建部門作為主責(zé)部門，要加強組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)，土地、財政、金融、稅務(wù)等部門則要加強政策支持、工作配合。此外，保障性租賃住房是政策性住房，政策的彈性空間和房地產(chǎn)流程的嚴(yán)謹(jǐn)做好配合和銜接，還需要建立多部門聯(lián)合審批機制，完善監(jiān)管體系，既要簡化流程，還要全過程監(jiān)督。

2.優(yōu)化布局，堅持供需匹配。堅持供需匹配是保障性租賃住房建設(shè)的一個重要原則。根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，“七普（2020年）”對比“六普（2010年）”來看，流入人口超過200萬的有15個城市，既有北京、廣州等一線城市，也有成都、西安、鄭州、杭州等省會城市，還有深圳、佛山、蘇州、東莞等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的非省會城市。此外，根據(jù)智聯(lián)招聘的數(shù)據(jù)顯示，2021年應(yīng)屆畢業(yè)生流入前10大城市分別是北京、成都、上海、廣州、深圳、杭州、鄭州、武漢、西安、南京等城市。上述流動人口增量規(guī)模較大、畢業(yè)大學(xué)生流入較多的城市，是新市民、青年人租賃住房需求旺盛的城市，也是要重點發(fā)展保障性租賃住房的城市。

首先，各地要根據(jù)實際情況摸清城市的保障性租賃住房供需情況。通過新建、改建、籌建、改造等多種方式，切實增加保障性租賃住房供給。

其次，要科學(xué)制定保障性租賃住房的建設(shè)目標(biāo)和年度建設(shè)計劃，既要滿足新市民、青年人實際租賃需求和承受能力，又不能出現(xiàn)建設(shè)的過度浪費及荒置，盡可能達(dá)到供需平衡。

此外，還要做好保障性租賃住房的區(qū)域供應(yīng)布局平衡，不能因為保障性租賃住房會因經(jīng)濟(jì)功能弱在選址上受到排擠。重點布局在就業(yè)人口集聚度高、住房需求增長快的重點功能區(qū)，以及軌道交通沿線和產(chǎn)業(yè)園周邊，實現(xiàn)職住平衡。

3.增加供給，引導(dǎo)多方參與。保障性租賃住房要充分發(fā)揮市場參與的機制。政府給予明晰的優(yōu)惠條件和支持政策，以市場運營的方式引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給。通過利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、新供應(yīng)國有建設(shè)用地，以及存量閑置房屋五類渠道來實現(xiàn)基本房源的基礎(chǔ)提供，借助“新建”“改建”“盤活”等舉措，加大保障性租賃住房供應(yīng)。此外，要適應(yīng)市場需求，提供差異化租住房屋類型，形成宿舍型、公寓型（包括人才公寓、青年公寓、學(xué)生公寓等）、配建新房型等多種形態(tài)的租賃型住房供應(yīng)，有效提升保障覆蓋面。同時，保障性租賃住房項目布局應(yīng)與周邊配套設(shè)施相適配，盡可能滿足“15分鐘便民服務(wù)圈”，建設(shè)宜居、宜業(yè)的保障性租賃社區(qū)。

4.持續(xù)發(fā)展，建立長效保障。探索建立微利可持續(xù)的保障性租賃住房運營機制。按照租金可負(fù)擔(dān)、企業(yè)經(jīng)營可持續(xù)的原則，引導(dǎo)企業(yè)建立科學(xué)合理的租金定價和運營模式。保障性租賃住房如果租金優(yōu)惠幅度較小，就失去其保障性功能，也無法緩解新市民、青年人的租住壓力。如果租金優(yōu)惠幅度過大，則可能使原本就不高的租金回報率進(jìn)一步降低，影響了市場主體參與的積極性，甚至?xí)�影響到可持續(xù)運營。因此，制定合理的保障性住房租金價格，則是推動保障性租賃住房發(fā)展及持續(xù)運營的重點。

此外，推動保障性租賃住房的可持續(xù)發(fā)展，另一個關(guān)鍵的要素就是全面落實土地、財稅、金融等方面的支持政策，能夠讓參與的企業(yè)“算得過來賬”，這樣才能推動其主動參與保障性租賃住房的開發(fā)及運營，通過建立微利可持續(xù)來實現(xiàn)保障性租賃住房運營的長效機制。