近年來，發(fā)生在建設領域的工程層層轉(zhuǎn)包、假招標現(xiàn)象屢禁不止，如何有效進行治理，是當前重大的社會問題。可喜的是，日前，最高檢與住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部聯(lián)合下發(fā)了《關于在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢工作的通知》。

　　工程層層轉(zhuǎn)包

　　通知規(guī)定：在工程項目招投標、設備物資采購、建筑企業(yè)資質(zhì)許可、個人執(zhí)業(yè)資格認定、企業(yè)信用等級評定與管理等工程建設領域各環(huán)節(jié)全面開展行賄犯罪檔案查詢工作�？梢韵嘈�，還工程建設行業(yè)一片清明已為時不遠。

　　近年來，在許多建設領域，工程層層轉(zhuǎn)包已經(jīng)是業(yè)內(nèi)公開的秘密。層層轉(zhuǎn)包的危害后果是真正施工的單位如果發(fā)覺利潤太薄或沒有利潤空間，便會大量雇傭無技術、無資質(zhì)人員充當技術工人上崗、使用低價劣質(zhì)原材料、趕工期、偷工減料、不驗收或馬虎驗收、工程款拖欠事件高發(fā)和頻發(fā)等問題。工程層層轉(zhuǎn)包，還使得建設成本大大增加，滋生出一批靠轉(zhuǎn)手分包工程的中間“食利者”，工程質(zhì)量也難以得到保證�？梢�，建設工程層層轉(zhuǎn)包的危害猛如虎。

　　層層轉(zhuǎn)包安全隱患迭出的深層原因

　　工程招投標幕后的交易。有時，看似有十幾家企業(yè)參與投標，實際上僅為一家幕后操縱。例如，一次工程招投標，一家公司往往能“召集”到十多家甚至更多有資質(zhì)的企業(yè)出場相助，并根據(jù)自己的需要確定名下圍標企業(yè)的投標報價，一旦中標，利潤高達工程額的20%;一些中介機構則充當權力“掮客”，依靠賣標書、收報名費和咨詢費等牟利。中標企業(yè)通常向掛靠企業(yè)收取總工程款的1%~10%作為“管理費”或“轉(zhuǎn)包費”。包工頭圍標串標手段背后，衍生出諸多操縱招投標“手法”：招標方“量身定做”設置門檻實現(xiàn)“蘿卜招標”；將整體項目“化整為零”，使之達不到法定招標工程規(guī)模標準，繼而采取“邀標”方式定標；采取“釣魚”方式，中標方先低價競標成功，再勾結(jié)招標方變更工程設計方案或追加工程量，達到牟利目的。例如，承攬方本身就是官員親屬或生意上同伙，其承攬工程的公司根本就不施工，而是個專業(yè)“發(fā)包公司”，充當了“第二業(yè)主”。其工程發(fā)包方式，則基本上不通過招標而是“打悶包”，其中大都有私下交易的腐敗行為。工程層層轉(zhuǎn)包，公家的建設資金會有相當一部分非法落入腐敗分子和無良建筑商腰包，而真正施工方卻所得甚少，還造成農(nóng)民工被欠薪的不安定因素。一般而言，政府規(guī)劃或批準確立的重大建設工程項目若發(fā)生層層轉(zhuǎn)包而不被制止，其中必然夾雜著腐敗活動。

　　掛靠資質(zhì)與層層轉(zhuǎn)包密不可分。受利益驅(qū)使，一些施工、監(jiān)理單位往往采取轉(zhuǎn)包、掛靠等形式進入市場。“一級企業(yè)中標，二級企業(yè)進場，三級企業(yè)施工，甚至是沒有資質(zhì)的人員施工”成為建筑業(yè)一個怪現(xiàn)象。所謂“掛靠資質(zhì)”就是無資質(zhì)或低資質(zhì)施工單位利用有資質(zhì)或高資質(zhì)的施工單位來承接工程，并向被掛靠企業(yè)交納一定比例的管理費，這是一種由雙方私下約定且不受法律保護的行為。當前，許多項目工程被肢解分包，甚至層層轉(zhuǎn)包，需要一些施工單位來承接，而大量無資質(zhì)的企業(yè)正是瞅準了這一商機，利用各種手段掛靠到有資質(zhì)或資質(zhì)更高的企業(yè)，從而獲得項目施工資格。被掛靠企業(yè)坐收管理費，而不重視監(jiān)管，造成了市場混亂和欠薪等一系列連鎖反應。

　　拖薪欠薪問題高發(fā)頻發(fā)。建筑施工領域發(fā)放給農(nóng)民工的工資，一般要過“四手”。第一手是項目總承包企業(yè)轉(zhuǎn)給建設單位；第二手是建設單位轉(zhuǎn)給分包的施工企業(yè)，第三手是分包的施工企業(yè)轉(zhuǎn)給層層轉(zhuǎn)包的“包工頭”；第四手是“包工頭”發(fā)放給農(nóng)民工。只要這“四手”中任何一手出了問題，農(nóng)民工的工資不是被拖欠就是被挪用，甚至被“黑手”全部卷走，無從討要。這“四手”全憑當事人雙方自覺履行，沒有任何第三方監(jiān)管。正因為如此，最薄弱的一環(huán)——“包工頭”向農(nóng)民工支付工資環(huán)節(jié)頻頻生出大問題。

　　法律規(guī)定工程建設領域用工需通過勞務公司，可勞務公司名義上參與簽訂分包協(xié)議，實際上只是收了點中介費，而這成為很多空殼公司的生財之道。當前勞務公司多扮演中介角色，完全背離了國家對勞務公司的有關規(guī)定。一旦發(fā)生爭議后關門走人，到其他地方注冊個新公司就可以繼續(xù)干。有的地方政府發(fā)現(xiàn)欠薪情況也沒有啟動保證金，從而導致討薪事件頻發(fā)。建筑公司只能將勞務承包給有資質(zhì)的勞務公司，而目前的勞務公司往往只是一塊牌子。勞務公司的出現(xiàn)并沒有從根本上改變建筑業(yè)的用工方式，只是在包工頭之上又多了一級分包而已。

　　層層轉(zhuǎn)包的治理對策

　　以制度為前提推行承包制。建設工程領域是可以推行承包制的，但它有幾個前提：參加工程承包項目的施工單位必須有國家審定的資質(zhì)，要有設備、有資金、有相當?shù)募夹g力量;內(nèi)部管理制度要落實，對施工安全、質(zhì)量監(jiān)測都要有一系列制度保證；一定要經(jīng)過公開招投標，經(jīng)過嚴格論證；如果系重大工程項目，政府部門還應全過程嚴格監(jiān)管；工程結(jié)束時嚴格驗收，等等。只要具備以上前提，建設工程發(fā)包就不大會出現(xiàn)安全和質(zhì)量的問題。

　　提高開辦勞務公司的門檻。要把農(nóng)民工納入勞務公司內(nèi)變成工人，從而消除長期存在的層級分包現(xiàn)象。有必要建立起權利義務清晰的新型勞動關系，從源頭上減少惡意欠薪現(xiàn)象發(fā)生的幾率。

　　為防范出現(xiàn)欠薪情況，建立“保證金”制度。這些年來，盡管《刑法》《勞動合同法》《工會法》等法律不斷修訂完善，執(zhí)法力度也比從前大了許多，但農(nóng)民工工資被拖欠似乎依然是一個難題。開發(fā)商和建筑企業(yè)按照工程總造價款繳納一定比例的保證金，一旦企業(yè)出現(xiàn)欠薪即可動用保證金予以先行向農(nóng)民工支付。需嚴格排查建筑施工類企業(yè)是否足額及時繳納保證金，對于應啟動保證金而未及時啟動的，應追查相關部門責任，讓保證金的威懾和安全閥作用真正得到發(fā)揮。

　　從立法入手，健全法律法規(guī)。對于建筑工程承包的程序、承包方資質(zhì)、轉(zhuǎn)包監(jiān)管都進行詳細規(guī)定。根據(jù)法律規(guī)定，國家明令禁止中標企業(yè)對整個建設工程進行轉(zhuǎn)包或非法分包，承攬工程的建筑公司只能將輔助性工作轉(zhuǎn)包給有資質(zhì)的勞務公司，而且嚴禁二次轉(zhuǎn)包以確保工程質(zhì)量安全。

　　政府職能部門需要嚴格依規(guī)執(zhí)法。我國法律對層層轉(zhuǎn)包早有界定，早在1992年建設部頒發(fā)的建施(1992)第189號《工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理暫行規(guī)定》中第16條就明確規(guī)定：工程總承包企業(yè)不得倒手轉(zhuǎn)包建設工程項目。2012年新出臺的《建筑市場管理條例(征求意見稿)》也明確規(guī)定：工程項目分包“應當與分包單位訂立專門的工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理協(xié)議，或者在分包合同中約定各自的工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理責任，并對分包單位的工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理”。對外承包工程的單位“不得將工程項目分包給不具備國家規(guī)定的相應資質(zhì)的單位；工程項目的建筑施工部分不得分包給未依法取得安全生產(chǎn)許可證的境內(nèi)建筑施工企業(yè)”，明確禁止轉(zhuǎn)包，并嚴格規(guī)定只能進行一次分包。這些措施都非常具體，操作性很強。另外，查處工程層層轉(zhuǎn)包后發(fā)生安全問題的責任，不僅要懲處無資質(zhì)的企業(yè)和個人，還要對發(fā)包的項目業(yè)主、層層轉(zhuǎn)包的發(fā)包者和包工頭進行嚴懲。

　　不斷加大反腐治理力度。對那些利用職權插手干預工程建設，索賄受賄或為虛假招標、層層轉(zhuǎn)包提供便利條件的領導干部，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要一查到底，該處分的處分，該撤職的撤職，絕不姑息遷就，使工程建設行業(yè)成為各級官員的“雷區(qū)”，使他們望而卻步，還工程建設行業(yè)一片清明。