開發(fā)企業(yè)需要盡快完成角色轉(zhuǎn)換，成為資源集成的服務(wù)商，深度參與到新一輪的城市發(fā)展進程中去。

文/克而瑞城市更新研究中心

克而瑞城更中心以項目推進主體為主要分類標準，將廣義的城市更新分為政府主導、企業(yè)推動、社會自發(fā)等三大類。本文將以政府主導、企業(yè)推動的片區(qū)型開發(fā)項目為主要研究對象，分析城市更新的模式演進、政策影響下的市場反應(yīng)等，并針對城市更新由來已久的資金、周期困局和現(xiàn)行政策情況，提出建議。

一、片區(qū)型城市更新的模式演進

2008年，中共中央啟動保障性安居工程，將棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房改造作為重要內(nèi)容，成為早年城市更新的主要模式。此種模式由政府組織，財政出資、國企落實，不允許明面的商業(yè)利益行為，即所有的房屋建成后只有回遷房和人才、保障型租賃用房，本質(zhì)是民生工程。此類更新模式投資規(guī)模巨大、經(jīng)營性收入較少且歷時較長，容易對地方財政造成巨大壓力。如杭州拱宸橋地區(qū)的舊城改造，從住戶拆遷，到新建安置房、學校、公共設(shè)施，再到拓寬道路，均由市委、市政府和拱宸橋區(qū)委、區(qū)政府指導完成，雖卓有成效，但歷時十五年，耗費了大量人力物力。

棚改工作推進多年，一二線城市已經(jīng)完成大部分指標任務(wù)，舊區(qū)改造逐步替代棚改成為開展城市更新主旋律。舊改主要由市場推動，是開發(fā)商的一種商業(yè)手段，以“大拆大建”為主要特點，房地產(chǎn)企業(yè)和業(yè)主談賠償后要和政府談補繳地價、公租房、容積率等，追求高投入、快周轉(zhuǎn)、高收益，本質(zhì)是傳統(tǒng)的地產(chǎn)開發(fā)行為。例如上海早期的瑞虹新城、太平橋新天地社區(qū)等舊區(qū)改造項目，開發(fā)企業(yè)在享受土地紅利帶來豐厚收益的同時，顯著提升了改造范圍內(nèi)居民的生活品質(zhì)。

自2020年10月國家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出實施城市更新行動以來，城市更新的重要性被提到了前所未有的高度，相關(guān)政策也進入密集出臺期。直到2021年，伴隨住建部發(fā)文《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題》，城市更新正式邁入強運營時代。《通知》否定了城市更新沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，凸顯對于公共配套設(shè)施的訴求，透露出的強信號表明，城市更新的模式轉(zhuǎn)換——從“建設(shè)時代”到“運營時代”。

近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》。名單包含資源型城市、人口導入型城市、歷史文化名城等不同類型、不同發(fā)展進程的城市，這些城市在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、公共配套建設(shè)、歷保文保等方面訴求各有側(cè)重，體現(xiàn)出國家試圖因地制宜探索城市更新的創(chuàng)新機制，加深城市更新對于賦能城市發(fā)展發(fā)揮的多重功能。

二、地方市場：城市更新轉(zhuǎn)型期，企業(yè)集體駐足觀望

地方對于城市更新的反應(yīng)，也由住建部禁止大拆大建發(fā)文，被劃分為兩個截然不同的階段。在住建部發(fā)文之前，為維持健康的土儲規(guī)模、改善凈利率水平，近三年房企逐步調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，加快布局城市更新業(yè)務(wù)板塊。截至2021年上半年度，TOP50房企中有超60%已進駐城市更新板塊，同時近九成房企城市更新項目占總土儲比例已集中在15%~30%之間，城市更新已成為新常態(tài)下，房企的戰(zhàn)略選擇。

其中重點布局城市更新業(yè)務(wù)的5家房企，包括龍光、富力、華潤、中海、合景泰富，2021年上半年凈利率皆在16%以上，高于行業(yè)平均凈利率9.6%。城市更新對于房企而言，已上升到重點戰(zhàn)略的層面。

城市層面，深圳、上海、廣州率先進行城市更新的地方立法，且配套政策矩陣已然形成，實操層的規(guī)范程度不斷加強，為三地的城市更新工作順利開展提供了基本的制度保障。從數(shù)據(jù)上來看，深圳、廣州的城市更新推進力度更大。深圳10區(qū)（寶安、光明、龍華、龍崗、坪山、南山、福田、羅湖、鹽田、大鵬），涉及城市更新項目建筑類型規(guī)模7200萬平方米，寶安、龍崗領(lǐng)跑全市；廣州全市共有402個整村改造項目，占地27807萬平方米的項目正在推進中，其中中心區(qū)（天河、荔灣、海珠、越秀、白云、黃埔和番禺）共有301個舊村啟動舊改，涉及舊改占地面積2.1億平方米。

上海的動作則更加溫和，城市核心區(qū)近5年新增的商辦、住宅、綜合類物業(yè)總計也才1200萬平方米，其中僅徐匯、楊浦等超過200萬平方米。

但通過落實2017年《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》提出的因地制宜、分類施策，上海的城市更新呈現(xiàn)出鮮明的區(qū)域特色。例如靜安、黃浦以歷保文保類項目居多，虹口區(qū)則聚焦在舊區(qū)改造上，楊浦則著力推動存量老舊廠房的改造。

住建部發(fā)文禁止城市更新大拆大建后，各地接連跟進出臺文件，“城中村等城市連片舊區(qū)不短時間、大規(guī)模進行拆遷”，“合理控制城市更新規(guī)模、調(diào)節(jié)開發(fā)節(jié)奏和時序”，連番政策信號疊加下，深圳城市更新主戰(zhàn)場——黃埔區(qū)，正在全面總結(jié)近年來城市更新工作的經(jīng)驗成效及問題偏差，研究制定進一步優(yōu)化該區(qū)城市更新工作推進思路及實施路徑的工作方案；上海核心區(qū)金陵東路風貌保護項目僅1家提交最終競標方案……開發(fā)企業(yè)彌漫著濃郁的觀望情緒。

三、問題與建議

城市更新的項目呈現(xiàn)高投入、長周期、重運營的特點，因此在資金、時間等要素上非常敏感，某一環(huán)節(jié)的滯緩將嚴重影響項目投入，甚至危及整個企業(yè)的財務(wù)情況。近年來，由于宏觀經(jīng)濟發(fā)展放緩所導致的財政收入減少、國家宏觀政策調(diào)控、政府債務(wù)風險和金融系統(tǒng)的控制力度加大，開發(fā)企業(yè)的融資成本不斷提升。據(jù)克而瑞研究發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)前融的平均利率提升至6%水平（40家典型房企融資利率的中位數(shù)在5.85%~6.50%區(qū)間），而一個完整的城市更新項目平均周期在6-8年，部分項目周期超過15年，動輒百億的片區(qū)更新項目需要損耗大量的融資成本。與此同時針對前融難題，多地成立城市更新基金實際落地情況并不理想。

此外，監(jiān)管部門相繼出臺《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》、《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的意見》、《關(guān)于加強超高層建筑規(guī)劃建設(shè)管理的通知》等文件，城市更新社會利益得到強化的同時，一定程度影響企業(yè)的財務(wù)平衡測算。無法將賬算平，一些開發(fā)企業(yè)參與城市更新項目的積極性與意愿有所降低。

克而瑞城更中心基于政府、企業(yè)調(diào)研和過往案例總結(jié)，將問題總結(jié)為以下三方面，并針對性提出改進建議。

1.政企訴求不匹配導致的成本攀升。

從供需兩端來看，城市更新的需求方是社會，最終落到政府。產(chǎn)品供給需要依賴開發(fā)企業(yè)。從當前節(jié)點來看，由于政府為了增強城市更新項目的整體社會效益，通過立法、制度管控等強話語權(quán)措施，打破供需的平衡關(guān)系，使得城市更新呈現(xiàn)出一種低市場化特征。在此情況下，量化標準構(gòu)建緩慢，城市更新項目普遍是一案一議。政企對于項目的補償難以達成一致，導致城市更新項目普遍面臨長周期的難題。增強政企訴求趨同的有效方式是政府落實全生命周期監(jiān)管，并借助地方性國企，以股權(quán)等多種形式深度介入到更新項目，共擔成本，共享收益。

2.城市更新身份難認定。

克而瑞城市更新數(shù)據(jù)庫搭建過程中，市場面臨城市更新項目難界定的問題。除深圳劃定城市更新單元出臺城市更新計劃；廣州標圖建庫、出臺三舊改造專項規(guī)劃外，并沒有官方、標準化的項目認定過程。即使是發(fā)生在城市更新單元和三舊改造專項規(guī)劃劃定的范圍內(nèi)項目，其本質(zhì)依舊可以是傳統(tǒng)的地產(chǎn)開發(fā)類項目。因此對于城市更新項目如何認定，以及采取何種標準認定的需求迫切。我們建議：若是以組合地塊出讓形式入市的地塊，根據(jù)規(guī)劃要求，項目發(fā)生在城市更新單元劃定范圍內(nèi)，后續(xù)自持運營部分超過一定比例（30%待定）的項目方可認定為城市更新項目，以奠定后續(xù)進一步出臺配套政策的基礎(chǔ)。

3.配套制度跟進緩慢。

城市更新與傳統(tǒng)地產(chǎn)兩種類型的“商品”提供方都是開發(fā)企業(yè)。如果城市更新沒有足夠激勵機制和政策配套，開發(fā)商會無意愿去參與一個未知風險高且收益無法把握的更新項目。而從目前城市更新項目的配套政策上，補償層面若依舊停留在容積率補償、放開住宅限價、異地平衡等房地產(chǎn)友好型的政策彈性空間貼補城市更新的賬面缺口，其本質(zhì)仍是“傳統(tǒng)地產(chǎn)+城市更新”的邏輯，并不利于由傳統(tǒng)地產(chǎn)向城市更新過渡。在明確城市更新項目身份認定的前提下，建議釋放政策紅利，針對城市更新項目加大補償力度，加快提升城市更新的市場成熟度。

四、結(jié)語

無論是體現(xiàn)“人民城市人民建”的煙火氣，還是促進土地高質(zhì)量利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，城市更新事業(yè)越來越有必要，也必將與城市命運緊密聯(lián)系起來，成為一個城市開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)的階段性特征，“勢”不可擋。但中西方稅制的根本性差異，使得享受城市更新帶來利好的人群，并不需要為增值的物業(yè)和享受更好的公共服務(wù)支出更高的稅負，城市更新的社會紅利會以片狀釋放，輻射范圍有限。因此如何擴大收益人群，縮小貧富差距，城市更新事業(yè)，路阻且長。

對于企業(yè)而言，如廈門大學教授趙燕菁所言：“城市建設(shè)和運營兩個階段最大的差別，是第一階段房地產(chǎn)開發(fā)是為城市重資產(chǎn)投入提供融資；而在第二階段中城市已經(jīng)建成，產(chǎn)權(quán)分布在不同社會主體，融資需求減弱，城市進入運營階段�！币欢�線城市政府進行城市更新工作的重點將逐步轉(zhuǎn)移到運營上，通過在城市更新立法、流程制度規(guī)范、實施準則，用地出讓時要求商辦自持、提升公建配套比例，以及由地方性國企主導，引入民主參與機制，全流程監(jiān)管的模式，將城市更新的主導權(quán)進一步收回手中。開發(fā)企業(yè)需要盡快完成角色轉(zhuǎn)換，成為資源集成的服務(wù)商，深度參與到新一輪的城市發(fā)展進程中去。

本文基于克而瑞城更中心研究成果整理，并參考如下文獻：

1.《趙燕菁：城市更新從“建設(shè)時代”到“運營時代”》，城市更新政策庫

2.《（城市更新）政府主導的棚改與開發(fā)商主導的舊改有什么區(qū)別》，深圳城市更新

3.《各地城市更新流程及政策保障梳理》，馬一楠

4.《深度分析上海市城市更新條例》，知乎-牧詩